澳大利亚特大城市规划演变模式-趣闻

2012-09-12我来说两句()来源:澳洲地产网      作者:Tim      浏览

      前言
      我非常有幸能在此与中国城市规划协会的同仁们探讨一下目前澳大利亚特大城市发展战略及城市规划模式的演变。
为此笔者特别比较了中澳两国之间城市管理所面临的诸多差异,如城市化进程以及由此导致的配套基础设施投入的压力等方面,目前中国都大大高于澳大利亚。尽管从1975年到2002年澳大利亚年年均人口增长率(1.3%)略高于中国(1.2%),但中国的人口总量超过澳大利亚2000万人口的65倍以上,这意味着城市发展政策所面临严重压力。而且中国城市化进程与经济发展同步向高端财富创造模式转变。目前,在中国仅37.7%的人口居住在城市,而澳大利亚有91.6%的人口居住在城市。
      中国拥有较多超大规模城市,如上海、北京大约1400万人,武汉超过800万人口,而澳大利亚最大城市——悉尼,仅410万人,相对较小而易于管理。
      尽管有大量不同的特征,笔者认为在两国间对特大城市进行比较研究是很重要的。因为作为规划工作者所面临的问题,都是没有国界的,如交通的持续性,住区的可供量、基础设施的经济效益性等。
 
      1 澳大利亚——高度城市化的国度
      首先从澳大利亚的城市发展看,19世纪早期几乎没有任何现在所熟知的城市和集镇,澳大利亚的城市是在原始自然的土地上强行殖民主义经济的杰作。几乎从一开始,澳大利亚以羊毛和黄金为主的殖民地经济就集中于日用品现金交易和国际贸易。生产经济从广义上说相对先进,因为如经纪业、金融业、法律和其他城市服务业等细划分工已初步具备,这正是寡头资源型企业发展所需求的。这种经济结构带来了快速的城市化。
      澳大利亚产生国际化大城市的速度可谓“眨眼之间”,从诞生至1861年,仅25年间,墨尔本就位居欧洲殖民地的大城市榜中,人口达到12.5万,而当时北美也仅有7个城市超过它,它比与之同期(1830年)建立的芝加哥的人口都多。当时的悉尼拥有人口9.6万人,也属于世界级大城市。
      今天,尽管世人对这个国度的印象依然是广阔的开放空间,自由漫步的牛仔们和袋鼠,澳大利亚已是世界上城市化程度最高的国家之一。
      澳大利亚城市化模式的另一个特征是相当比例的小城镇早期依靠地方资源开发而产生,随着产品技术的推进和资源的消耗而逐渐萎缩。如许多高级商务活动都向大城市和地区中心城市集中。从某种意义上说,澳大利亚几乎是一种流动的城市化模式,由少数的大城市(通常是州府城市)统领全国,这也是特大城市战略规划变成澳大利亚的首要规划问题的原因之一。
 
      2 大城市最初的冲击
      整个19世纪到20世纪早期,在澳大利亚关于城市设计、土地划分、邻里关系结构问题都依靠公共健康法律中的片段规定来解决,主要是为了保证有效的交通系统,各类公用设施的可达性和功能冲突的用地间的有效隔离等。
      澳大利亚早期全面规划立法的进程受到英美模式的极大影响。英国的花园城市运动被广泛接受,它着眼于村庄式的自给自足和独立单位的生活方式。美国模式具有较强影响,特别是它对作为保证城市秩序化发展的有效手段——“区划”的倡导,区划为居民、投资者、基础设施供应者等各方面提供了确定性。美国建筑师和城市规划师也同样影响了澳大利亚早期关于城市发展理想模式的探讨。其中以基于“草原学校”(塔里埃森)的芝加哥学派提倡的低密度与自然和谐的郊区模式最为突出。“草原学校”理论对澳大利亚的影响在赖特的门生沃尔特•伯里•格里芬(W•Griffin)对堪培拉的新城规划中可见一斑,现为澳大利亚联邦政府首府。该规划方案在1911年所举办的国际征集竞赛中胜出。至今堪培拉依然体现出Griffin和他的搭档Marion Mahoney最初所追求的原则,即基于自然郊区建设、私车出行为主导、住区的和谐性等内容。
      在某种程度上,这些曾强烈影响澳大利亚早期规划实践的海外理论都源于“旧世界”对工业化的应变和“迪更斯型”城市的创造。城市化结果表现出一定的复杂性,即一方面表现出产品规模化的效率性,而另一方面却又逼迫工作人员们必须适应不健康、难看、甚至有些不宜群居的生存条件。这些情绪带来了一定程度的“逆城市化”,这是一种对前工业化城镇生活回归的渴望,因为其具有更简单清晰的城市结构,经济、社会、环境更佳的平衡。
      尽管在城市规划立法过程中从来没有明确地支持这种逆城市化观点,但笔者以为它为迄今仍普遍流行于澳大利亚的郊区化城市模式奠定了基础。此类郊区化城市注重创造私密的居住空间的和谐性,即在每块土地上建立拥有较大花园空间的独立住宅,新鲜的空气把城市工业和商业所产生的污染及麻烦安全隔离。
 
      3 二战后——郊区化大城市
      因为资源丰富而具有的日用品价格优势,使战后的澳大利亚经济保持着持续的繁荣。特别是羊毛、矿产、牛肉带来的优厚的出口收入使得政府能够对企业实施一种高度地方保护政策。在坚实的关税保护壁垒之下,诸如汽车、重工业和其他制造业得以迅猛发展,特别是维多利亚州(首府为墨尔本)和南澳大利亚州(首府为阿德莱德),大规模的公共住宅得到发展,为急速扩充的企业工作者提供栖身之所。事实上,当时劳力的需求非常强烈,以至于澳大利亚政府实施大规模的移民计划,鼓励欧洲和英国技术娴熟或半熟的工人移居澳大利亚,大批移民都是经政府特别优惠政策入关。
      从二战后到1970年代早期,澳大利亚名义上是一种保守型的政府体制,它一直实行着一种福利政策,通过银行融资部门调节,政府对房屋业主、小工商业主及农民提供的基础设施和公共服务,完全来源于税收和财政收入。在这段“大繁荣”期内,财富持续增长,机遇广泛分布于全国各领域及各阶层。
      从城市发展角度看,这段时期的显著特点表现在私人住宅置业和私车拥有的迅速普及,二者结合缔造了郊区化城市。所有的中心大城市都突破了原有结构——长期以固定的公共铁路交通系统所支撑的区域发展结构。城市空间向这些公共交通可涉及的区域肆无忌惮地迅速扩张,许多高产的农田和风景优美的地貌被逐渐蚕食掉。当然,受财政供给的基础设施配置也在城市扩张运动中起到不可低估的作用。增设的基础设施费用由纳税人支付,而并非是新建区业主直接负担。尽管对于新建区的人口来说,这些基础设施的配备相对滞后,但他们置业的首款可以大大低于非财政支持的基础设施所摊的费用,私有物业主可以轻易越过支付地区配套建设所需高额费用的屏障。
      大城市对非建设用地的侵略扩张就是这些经济力量及分配政策下的产物,承担着大城市交通运输职责的公共交通在城市功能中的份额急剧萎缩;为满足私车出行的服务要求,零售商业设施的布局随之调整,每个地方停车方便与否成为首要因素。商业中心的布局越来越分散,“大盒子”似的大型购物中心(mall)在“城区外”的各个地方迅速增生。
 
      4 战后的大城市规划模式
      大体来讲,战后澳大利亚中心城市规划基本策略与这种以私车出行为主的城市发展模式一致,主要的任务是 “预测和提供”道路空间以及与人口和财富增长相配套的基础设施,对其消费价格体系的管理和制度性改革的要求却很少。在城市规划研究中工程及建筑等物质规划概念仍占主导地位,而不是对社会学和经济学的研究。一个关键的城市规划议题就是如何保留非城市化区域的“生态空间”,以及对后来被视为中心城市老城区衰败的管理研究;这种衰败是向往乡村田园生活的大批城市居民的外迁所导致的。于是许多城市开始着手全面改造旧城“贫民窟”区域。
      下图浓缩了这段时期城市规划的主要原则。大城市发展区域突破了过去公共交通所限制的城市边界。规划目标并不是为了限制城市发展区的扩张,而是要引导城市按指定的经济走廊发展,合理布局新建的基础设施,保证民众对楔形绿地的拥有。澳大利亚的几个大城市都相应增补了城市发展走廊规划,它包括以快速路网为主的交通系统规划,旧城历史保护、城市公共绿地、滨水景观等专项规划。因为许多专家相信“勒•柯布西耶”模式的旧城改造建设可以使之恢复功能,成为比新区更具优势的魅力之所。
 
图1
 
      5澳大利亚后工业化大城市
      正如战后经济的持续繁荣,使政府有能力对房地产置业的实施优惠担保,利用税金资助基础设施供应,从而引发了“无序扩大的城市”;对应于当今经济全球化趋势,澳大利亚经济结构的改变促使大城市的规划理念发生重要的调整和改变。
      从70年代晚期起,以日用品经济为主的澳大利亚已难以支撑持续增长的生活水平及对二级产业的长期保护。政府已意识到必须进行变革,提高生产力和丰富出口产品的种类等。从80年代早期开始在短期内实施了一系列的经济改革,其中包括澳元币值浮动,缩小国家对银行系统的干预,大幅度降低制造业关税,对基础设施的供应体制采用商品化、股份制改造,甚至私有化(如电信、港口、航空、电子、供水等),放松集中制工资固定体系。这样就把澳大利亚全社会直接推向了全球化经济所带来的竞争及机遇面前。
      改革在大范围内实施,经济得以跳跃式发展,可以说澳大利亚又经历着一次小“经济繁荣期”。然而社会及经济结构的调整却不得不超越扩张型城市的发展意识,进行脱胎换骨的变化。仅有很少部分人在某个公司或政府机构拥有长期稳定的工作,大部分人都受雇于多份工作,而且需要对职场的各种变化及机遇认真思忖选择,包括各类业务培训、再教育机会等。因此,全国劳动力比例逐步缩小。
      虽然经济增长势头较强,但经济增长却不再完全依靠政府调控。某些仍依靠日用品出口的区域,由于产品售价普遍下降,在贸易活动中不仅丧失了大量收入和工作机会,而且还必须承受因许多政府机构的撤销而随之消失的服务。同战后早期规划师们的构想形成强烈对比的是,许多知识经济的高薪阶层又集聚在曾被郊区移民视作贫民窟的旧城,成为广受欢迎的休闲地方,文化创新人士的聚集场所。中心城区房屋的价格已大大超过一度受人们追捧的郊区房价。
      传统的核心家庭:爸爸、妈妈、两个孩子,不再居城市人口统计中的统治地位。单身家庭成为增长最快的家庭类型。由于离婚率和许多新型家庭关系的增多,出现了更多的单亲家庭,而家庭户数也相应增多。孩子离家独立比以前晚,而当他们准备积累成立新家时会延长呆在父母家中的时间。这些趋势意味着非传统户型的增长趋势大大高于总人口的发展规模。这也意味着市场要求产品种类的多样化,需要更多高层公寓、抵层公寓和其他中密度住宅形式,而过去市场曾被大家庭独立居所主宰。
 
      6城市收益
      经济趋势在锻造人居特征和就业地点的变化,而其他许多外部因素也促使城市规划师们重新思考城市发展策略。特别是在经历大规模旱灾后,澳大利亚各城市对水资源的有限性和保护有特别的认识。又如政府及社会各层面对交通状况也越来越重视,意识到如果国家要符合全球发展需要就必须改进交通现状,并有效中和导致温室效应的各类有害气体。
在这些微观层面改革的同时,环境也促使城市基础设施布局及建设资金来源模式的改变,取代六七十年代“预测及供应”方式的是一种对管理策略的要求,具体表现在对其所有权的正确分配和使用价格的调节。
      举例来说,现在投资商在城市边缘发展新区时必须支付配套基础设施建设的大部分费用。虽然这笔费用最终会转嫁到房屋置业者,但这毕竟是一个较为准确的价格信号,即城市新区居所承担的社会利益的花费大大高于在城市建成区紧凑发展居所的相应费用。因此,虽然城市依旧继续向外围发展,但其发展速率会极大降低,且发展结构趋于合理。
      澳大利亚的主要城市在城市规划对新经济推动作用下的变化表现出极大的相似性,尤其是人口变化和环境限制等方面。在过去5年或未来可能执行的规划发展策略主要有以下特性:
      城市发展边界(如下图所示)的引入一方面是为了保证一定比例的生态空间,另一方面是由于私车交通发展的郊区模式的外部负效应,诸如堵车、废气排放、交通事故等,不能直接归咎于私车发展。另一种方式就是限制城市发展所需要的土地供应,如此新建区的发展价格就能正确地显示建设发展对环境的影响。城市边界的限定同样也支持了新建区内交通的发展。
      目前中心城市新规划中的另一焦点就是重构现有的城市脉络——战后繁荣期内因长期土地廉价,私车廉价形成的局面——颇具讽刺意味的是,这些越具城市化特性的地方正是花园城市运动和草原学派所极力规避的。如在新建区发展范围内再造中心镇,使之成为“休闲文化”的中心和 “欧式”人文公共活动中心领地。这样做的重要目的之一,就是提供重要活动结点以回报公共交通的建设投资,因为全社会都意识到依靠提供更多的道路空间,并不能完全解决城市交通持续发展的需求;另一个目的就是使“新经济”浪潮波及到郊区,让更多的人享受全球化发展带来的益处。而过去的发展政策容易导致城市形成中心区就业质量、生活特质与边缘区脆弱经济完全分裂的发展危机。就这一点,澳大利亚城市和美国城市存在极大不同。
 
图2
 
      7 城市集合化的 “回应力”
      城市规划发展政策的戏剧性转变不可避免地导致了“社会回应”的冲击。尽管社会领域广泛理解基于过去无限扩张政策下的特大城市发展的不可持续性,但各级地方政府仍在城市发展备用地的发展实施过程中,与集约化利用土地背道而弛。
      这种“社会回应力”主要针对澳大利亚中心城市规划下一阶段的挑战。这些挑战并不是完全指城镇规划的编制,而更多地是指围绕这些规划实施的政府结构。大部分的澳大利亚城市在许多年前就撤消了独立于政府以外的中心城市规划委员会,这是一个不利因素,这样规划具有更多的政治性,而社会公众对城市持续发展管理的参与显得更加困难。
      以上关于澳大利亚城市规划的讨论主要集中在机构改革,即在保证城市持续发展的各种利益要求下,如何公平、有效地取得平衡(正如以上所列出的城市限制原则所反映的),如何在1950—1960年代形成的低密度邻里居住环境和1970年代形成的大城市连绵带之间取得平衡。
 
      结语
      澳大利亚大城市规划现正处于“复兴期”。近2-3年来,澳大利亚的大城市都在更新城市总体规划或重新编制中心城市规划。无一例外的是所有城市的总体规划都要求限制城市向外扩张,提倡高效公交体系支撑的多核结构城市发展模式。这些策略反映了大城市规划概念与战后长期统治规划界的思维基本背离,如城市无限扩张,私车为主的出行方式等城市发展模式。思维观念的转变极大地缓解了城市持续发展目标与地方个体希望保持低密度郊区化生活和谐性的矛盾。澳大利亚城市规划下一阶段的主要任务是调整政府结构以建设性地解决以上城市冲突。

(责任编辑:SHOW8612)
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